«Карантинные полномочия»: федерализм в период самоизоляции

В этом году 2 апреля Президент России Владимир Путин предоставил главам регионов дополнительные полномочия, чтобы они сами решали как бороться с пандемией коронавируса на подконтрольной территории. После этого заговорили о новой федерализации нашей страны и большей самостоятельности регионов. Но получили ли губернаторы больше свободы в принятии решений и что ждет российский федерализм дальше?

Специфика российского федерализма

По действующей Конституции Россия является федеративным государством. Это даже вынесено в название нашей страны – Российская Федерация. Согласно статье 5 Основного закона, Россия состоит из равноправных субъектов – краев, областей, республик, городов федерального значения, автономных округов и автономной области.

В чем специфика федерации как формы государственного устройства? Дело в том, что в ее рамках части государства являются государственными образованиями и обладают политической самостоятельностью. Сами не являясь при этом государствами, субъекты федерации, тем не менее, имеют широкие полномочия в своей внутренней политике. Так, например, Республика Татарстан в рамках РФ обладает собственной Конституцией, у нее есть свой Президент, парламент в форме Государственного Совета, Кабинет министров и Верховный суд.

Президент Татарстана Рустам Минниханов

То есть по идее все российские субъекты и так должны обладать большой самостоятельностью, и какие-либо «дополнительные полномочия», дарованные указом президента, им не нужны. Но тут в дело вмешивается специфика нашей страны.

Проблема в том, что к 2020 году Россия фактически стала унитарным государством, при котором у субъектов нет какой-либо самостоятельности, и они напрямую подчиняются власти центра. Федеральная власть постепенно забирала у регионов доходы от налогов, перераспределяя их самостоятельно, а также возможность распоряжаться недрами, находящимися на территории того или иного региона. Кроме того, с 2012 года довольно странной остается ситуация с выборами глав регионов.

В период 2004-2012 годов прямых выборов глав субъектов вообще не было, а в должности их утверждали законодательные органы регионов по представлению президента России. В 2012-м прямые выборы были восстановлены, но не везде. В 6 республиках Северного Кавказа, республике Крым, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах прямых выборов до сих пор нет. Кроме того, избираются далеко не все мэры и главы администраций городов.

Но процедура выборов в любом случае остается по большей части формальностью, а главы регионов фактически назначаются президентом. Поэтому ими, обычно, становятся «варяги», никак не связанные с регионом и ориентированные, прежде всего, на федеральный центр. Яркий пример – действующий губернатор Алтайского края Виктор Томенко, до 2018 года возглавлявший правительство Красноярского края и никакого отношения к Алтаю не имевший. Даже изредка прорывающиеся к власти оппозиционеры вынуждены встраиваться в эту же систему, если хотят получать деньги из госбюджета.

Губернатор Алтайского края Виктор Томенко

2 апреля 2020 года президент Путин даровал главам субъектов «дополнительные полномочия» в период самоизоляции и борьбы с коронавирусом. Но получили ли они какую-то свободу действий?

Новые обязанности и губернаторская «вольница»

В своем указе от 2 апреля глава государства обязал глав регионов обеспечить разработку и реализацию ограничительных и иных мер по борьбе с пандемией. Именно это и было понято экспертами как некая новая «федерализация» и передача большей свободы в соответствии со знаменитой фразой первого президента России Бориса Ельцина, сказанной им 30 лет назад: «Берите столько власти, сколько сможете проглотить».

Однако получили ли по президентскому указу губернаторы какие-то финансовые или политические возможности для воплощения своих новых полномочий в жизни? Нет, про это речи не шло. Получили ли они тогда какую-то свободу действий? Ответ тоже отрицательный.

Более того, главы субъектов и раньше могли вводить ограничения на подконтрольной территории в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». А те главы регионов, что выступили первопроходцами, например, мэр Москвы Сергей Собянин с его знаменитым указом о жестком карантине, сделали это еще до распоряжения президента.

Что в таком случае изменили действия Путина? Фактически, президент наделил губернаторов новыми обязанностями, еще раз напомнив им, что ответственность за борьбу с коронавирусом несут, прежде всего, они, а не федеральный центр. А затем еще и пригрозил им наказанием за провал вплоть до уголовного.

Стоит ли удивляться, что еще до президентских угроз свои посты покинули три губернатора – в Республике Коми, Архангельской области и Камчатском крае. Конечно, есть причины думать, что отставки глав Архангельска и Коми были запланированы еще давно и связаны с другими поводами, однако бывший глава Коми Сергей Гапликов успел до отставки провалить борьбу с пандемией в регионе и допустить, чтобы в одной из больниц заразились коронавирусом 50 человек. Так что сигнал остальным губернатором был послан достаточно четкий.

Бывший глава Республики Коми Сергей Гапликов

Интересно и то, что все разговоры о новой губернаторской вольнице в итоге выразились не в каких-то новых свободах, а, наоборот, в дополнительных ограничениях для граждан регионов. А «Парад суверенитетов» на деле обернулся парадом запретов и контроля.

Так, в Крыму и Краснодарском крае на дорогах появились блокпосты, в Забайкалье ввели «сухой закон», но затем смягчили его, а в Новосибирске каждый час воют сирены, напоминающие жителям о необходимости остаться дома. В Москве, Подмосковье и Нижегородской области ввели пропуска и QR-коды, и граждане теперь должны спрашивать разрешения и уведомлять государственные органы о своем перемещении.

Но дальше всех пошли главы субъектов, которые перекрыли свои административные границы для жителей других регионов. “Застрельщиком” здесь, что не удивительно, выступила Чеченская республика. Еще 1 апреля ее глава Рамзан Кадыров объявил, что с 5 числа закроет въезд и выезд с территории своего региона. Причиной стала необходимость решительных мер для защиты чеченского народа и республики.

Глава Чечни Рамзан Кадыров

Затем примеру Чечни последовали и другие. Челябинская область, решив, что теперь можно все, 2 апреля закрыла въезд машин из других субъектов, кроме тех, что едут транзитом или доставляют товары первой необходимости. А в Удмуртии власти анонсировали, что установят КПП и будут проверять транспорт из других регионов.

В итоге останавливать разошедшихся не на шутку губернаторов снова пришлось Кремлю. Премьер-министр Михаил Мишустин осудил принятые главами регионов меры по закрытию границ и посоветовал им не путать свои полномочия с полномочиями федерального центра. А министерство промышленности и торговли вместе с министерством транспорта занялись разработкой единых пропусков для межрегиональных перевозок продуктов питания и товаров первой необходимости, которые могут сорваться из-за действий глав субъектов.

Премьер Михаил Мишустин

На критику Мишустина ответил Кадыров, который сообщил, что республика открыта для транзитных поездок и поставок товаров первой необходимости. Однако граждан без местной прописки пускать в Чечню он все еще не собирается. Так размытый и неопределенный указ президента породил конфликт между регионами и федеральным центром. Однако нужно заметить, что большинство глав субъектов услышали мнение федеральной власти, и границы открыли.

Это подтверждает тезис о том, что никакой новой федерализации не происходит. Наоборот, губернаторы соревнуются между собой в том, кто введет более жесткие меры и закроет все, что можно, чтобы затем эффектно дать отчет президенту страны.

Интересно то, что наиболее мягкие карантинные меры были введены в регионах, где правят губернаторы эпохи еще до Путина, и те, что напрямую связаны с ним. Например, в Тульской и Ярославской области, которыми управляют бывшие высокопоставленные силовики Алексей Дюмин и Дмитрий Миронов, некогда охранявшие Владимира Путина, обязательная самоизоляция вообще не была введена.

Бывшие коллеги по охране первого лица и нынешние губернаторы Алексей Дюмин и Дмитрий Миронов

Как и в Белгородской области, которую возглавляет Евгений Савченко – «старейшина» губернаторского корпуса, управляющий регионом еще с 1993 года. Эти исключения скорее подтверждают правила – для некоей самостоятельности в принятии решений нужен либо большой политический опыт, либо непосредственные контакты с главой государства, то есть о равном для всех регионов федерализме речь не идет.

Старожил и губернатор Белгородской области Евгений Савченко

Неопределенное будущее федерализма

В те регионы, что остались без губернаторов, Кремль уже назначил временно исполняющих обязанности. Причем, как и раньше, все трое являются пришлыми «варягами», никак не связанными с субъектами, которыми им предстоит управлять. Например, новый врио главы Коми Владимир Уйба – бывший руководитель Федерального медико-биологического агентства и замминистра здравоохранения. Он, вероятно, был отправлен в республику для того, чтобы взять под контроль вспышку коронавируса, борьба с которым была провалена прошлым главой региона. И в данном случае это вполне верное решение.

Новый глава Коми Владимир Уйба

Но в случае Архангельской области и Камчатского края ситуация не так проста. Жители этих субъектов в прошлом были недовольны чужаками, однако центр это не остановило. Ему важнее то, чтобы губернатор, прежде всего, ориентировался на Москву, а интересы граждан находятся на втором месте.

И нет никаких причин думать, что в будущем Кремль изменит свою политику назначения глав субъектов. Существующая система ему крайне выгодна. Ведь при ней федеральный центр забирает себе все финансовые потоки и политические возможности, а вину за провалы оставляет губернаторам.

Таким образом, Российская Федерация сейчас представляет некое «полуфедеральное» или же “квазиунитарное” государство. Но как эту ситуацию можно разрешить?

Есть два основных варианта решения. Либо федеральный центр должен передать главам субъектов политическую самостоятельность вместе с определенным контролем над ресурсами и налоговыми поступлениями, тем самым превратив Россию в настоящую федерацию, либо довести до конца переход к унитарному государству, взяв в свои руки не только полный контроль над регионами, но и всю ответственность за них.