«Другой Китай»: американо-тайваньские отношения на современном этапе

Последние 70 лет Тайвань является одним из главных партнеров Соединенных Штатов в Восточной Азии, наряду с Южной Кореей и Японией. Однако с 1979 года, когда США установили дипломатические отношения с КНР, их контакты с Тайванем носят неофициальный характер. Но перед самым уходом Дональда Трампа с поста президента в январе 2021 года госсекретарь Майк Помпео снял все ограничения на официальные контакты США с правительством Тайваня. Как будет выстраивать отношения с Тайбэем новый президент Джо Байден, и пойдет ли он на улучшение отношений, рискуя вызвать этим гнев Пекина?

Неофициальный партнер

В 1949 году остатки вооруженных сил партии Гоминьдан во главе с маршалом Чан Кайши эвакуировались на остров Тайвань, фактически потерпев поражение от рук коммунистов в гражданской войне в Китае. С тех пор на Тайване и прилегающих островах существует Китайская Республика. Несмотря на то, что она контролирует только эту территорию, до 1970-х годов большинство государств и международных организаций признавали именно ее законной властью всего Китая, в противовес Китайской Народной Республике (КНР) со столицей в Пекине. Так, до 1971 года именно представитель Тайваня занимал кресло Китая в Совете Безопасности ООН.

Одним из главных внешнеполитических партнеров Китайской Республики были Соединенные Штаты, которые приложили немало усилий для того, чтобы КНР не вторглась на Тайвань и не восстановила территориальную целостность своего государства. После начала Корейской войны (1950-1953), в которой приняли активное участие войска КНР, администрация американского президента Гарри Трумэна возобновила экономическую и военную помощь Китайской Республике, и отправила Седьмой флот США в Тайваньский пролив, чтобы предотвратить возможное вторжение коммунистов на остров.

Военное присутствие Соединенных Штатов на Тайване обеспечивали Консультативная группа военной помощи (MAAG) и Командование обороны США на Тайване (USTDC). Из других известных подразделений можно упомянуть 327-ю авиадивизию.

Вашингтон предоставлял Тайбэю и финансовые субсидии на основании Закона об иностранной помощи, Закона о взаимной безопасности и Закона о международном развитии, принятых Конгрессом США. Кроме того, в 1954 году был подписан отдельный тайваньско-американский договор о взаимной обороне.

Официальная позиция Государственного департамента США в отношении Китайской Республики в 1959 году была следующей:

• Временная столица Китайской Республики находится в Тайбэе, Тайвань (Формоза), с декабря 1949 года;
• правительство Китайской Республики осуществляет власть над островом;
• суверенитет Формозы не был передан Китаю;
• Формоза не является частью Китая как государства, по крайней мере, не в настоящее время, и до тех пор, пока в дальнейшем не будут заключены соответствующие договоры. Формоза может считаться территорией или зоной, оккупированной и находящейся под управлением Правительства Китайской Республики, но официально не признана частью Китайской Республики.

Президент США Дуайт Эйзенхауэр вместе с президентом Китайской Республики Чан Кайши и его женой Сун Мэйлин, Тайвань, 1960 год

Для США Тайвань стал одним из главных союзников в регионе Восточной Азии, наряду с Южной Кореей и Японией. Вместе эти страны служили определенным барьером на пути дальнейшего распространения коммунизма во время Холодной войны и обеспечивали поддержку действиям Соединенных Штатов на внешней арене. Так, Китайская Республика поддержала США в Корейской и Вьетнамской войне.

Однако к концу 1970-х годов ситуация в регионе и мире серьезно изменилась. Между СССР и США вновь ухудшились отношения в связи с вторжением первого в Афганистан в 1979 году. Однако в то же время испортились и советско-китайские отношения. В этой ситуации Соединенные Штаты увидели в коммунистическом Китае возможного союзника в противостоянии Советскому Союзу.

Однако на пути к дальнейшему развитию сотрудничества между двумя странами стояли отсутствие дипломатических отношений и признание Штатами Китайской Республики в качестве законной власти всего Китая. 1 января 1979 года посольство США в Тайбэе было переведено в Пекин, а посольство Тайваня в Америке было закрыто. Дипломатические отношения между двум странами были разорваны. Кроме того, 1 января 1980 году Соединенные Штаты расторгли договор о взаимной обороне с Тайванем.

Однако США не желали полностью отказываться от контактов с Китайской Республикой. 10 апреля 1979 года президент Джимми Картер подписал «Закон об отношениях с Тайванем» (TRA), который фактически заменил действовавший ранее договор о взаимной обороне. Этот закон создал правовую основу для установления неофициальных отношений с Китайской Республикой, а также закрепил обязательство Вашингтона помогать Тайбэю в поддержании его обороноспособности.

Экономические, культурные и иные контакты США с гражданами Тайваня осуществляются через частную некоммерческую организацию Американский институт на Тайване (AIT). Головной офис института находится в Вашингтоне, округ Колумбия. Кроме того, у него есть представительства в Тайбэе и Гаосюне. Институт уполномочен выдавать визы, принимать заявления на получение паспорта и оказывать помощь гражданам США на Тайване, фактически представляя собой американское посольство на острове.

Схожей организацией со стороны Тайваня является Тайбэйское экономическое и культурное представительство (TECRO). Головной офис организации находится в Тайбэе. Кроме того, у нее есть представительство в Вашингтоне, округ Колумбия, и 11 других Тайбэйских экономических и культурных представительств (TECO) в континентальной части США и на Гуаме.

Офис представительства Тайваня в Вашингтоне 

С конца 1970-х годов Соединенные Штаты придерживаются преднамеренной двусмысленной политики в отношении Китайской Республики. Нужно заметить, что эта политика способствует определенной стабилизации отношений между двумя китайскими государствами, в то же время защищая Тайбэй от возможного вторжения со стороны Пекина. А однозначный курс на поддержку Китайской Республики, напротив, способен спровоцировать КНР на ответные действия, бросающие вызов интересам США как в Восточной Азии, так и за ее пределами.

Однако в условиях нарастающего американо-китайского противостояния Соединенные Штаты вновь начали развивать отношения с Тайванем. В особенности поддержка Тайбэя со стороны Вашингтона усилилась при президенте Дональде Трампе.

Усложнить напоследок

Перемены в отношениях США с Тайванем начались еще до того, как Трамп приступил к своим обязанностям президента. Как отмечает издание Japan Times: «В декабре 2016 года избранного президента Трампа с победой на выборах по телефону поздравила президент Тайваня Цай Инвэнь. Этот звонок, ставший первым контактом между лидером Тайваня и действующим, или избранным президентом США почти за четыре десятилетия, вызвал гнев Китая и подготовил почву для быстрого ухудшения китайско-американских отношений при Трампе».

Бывший президент США Дональд Трамп

Это событие стало знаком грядущих изменений. Администрация Дональда Трампа дала им главный импульс, но сторонники сотрудничества с Китайской Республикой в Конгрессе США тоже приложили все усилия для воплощения перемен в жизнь.

Вскоре администрация Трампа приняла ряд решений, призванных подчеркнуть политическую и военную солидарность Вашингтона с Тайбэем. Так, в 2020 году в США был принят закон о способствовании расширению международной поддержки Тайваня.

Кроме того, произошло увеличение поставок оружия, и военное сотрудничество между Вашингтоном и Тайбэем достигло таких масштабов, что вполне можно говорить о фактическом восстановлении военного союза между двумя странами, который был официально разорван в 1979 году. Так, в 2019 году Соединенные Штаты подписали с Тайванем соглашение о поставках оружия на 8 млрд долларов.

А на 2020 год были запланированы новые поставки вооружений на общую сумму 7 млрд долларов. Помощник госсекретаря США Дэвид Стилвелл по этому поводу заявил: «Мы будем продолжать поставлять Тайваню продукцию оборонного назначения и соответствующие услуги, которые позволят ему поддерживать достаточный уровень самообороны».

Одной из ключевых мер стало принятие в 2018 году «Закона о поездках на Тайвань», который не только разрешил, но и побудил высокопоставленных чиновников из Министерства обороны и Госдепартамента сотрудничать со своими тайваньскими коллегами.

Принятие «Закона о поездках на Тайвань» говорило о том, что введенные Соединенными Штатами ограничения на встречи представителей двух стран на высшем уровне уходят в прошлое.

В 2019 году советник президента США по национальной безопасности Джон Болтон встретился с генеральным секретарем Совета национальной безопасности Тайваня Дэвидом Ли. А в течение 2020 года, на фоне обострения отношений с Пекином, представители администрации Трампа совершили несколько значимых визитов на остров.

В августе Тайвань посетил министр здравоохранения и социальных служб США Алекс Азар, что спровоцировало резкую критику со стороны КНР. А в сентябре на остров с визитом прибыл заместитель госсекретаря по вопросам экономического роста, энергетики и окружающей среды Кейт Крач. Он стал первым высокопоставленным представителем Госдепа США, посетившим Тайвань с 1979 года.

Поводом для визита Крача, которые уже назвали «эпохальным», стало участие в поминальной церемонии в память о бывшем президенте Китайской Республики Ли Дэнхуэе. Активный сторонник тайваньской независимости, он в период своего правления (1988-2000) не боялся идти на конфликт с КНР. Поэтому мемориальная церемония стала для Тайбэя определенным жестом в сторону Пекина, дополнительный вес которому придавало присутствие представителя США.

Кроме того, накануне визита замгоссекретаря Соединенные Штаты объявили о создании нового механизма экономического сотрудничества с Тайванем, курировать который с американской стороны будет как раз Кейт Крач. А руководство Китайской Республики, со своей стороны, заявило, что визит представителя Госдепа «углубит экономические связи между Тайванем и США, а также всеобъемлющее партнерство, основанное на общих ценностях».

В дни пребывания Крача на острове армия Китая демонстративно провела военные маневры в зоне Тайваньского пролива. По словам официального представителя Минобороны КНР Жэнь Гоцяна, эти маневры стали ответом на ситуацию в регионе, а их цель – обеспечение суверенитета и территориальной целостности страны.

Вашингтон, однако, демонстрацией мощи Пекина был не впечатлен и не проявил желания прекращать сотрудничество с Тайбэем. Госсекретарь США Майк Помпео заявил: «Мы отправили делегацию на поминки, а китайцы, по всей видимости, ответили военным бахвальством».

Бывший государственный секретарь США Майк Помпео

А в январе 2021 года в Вашингтоне объявили, что посол США в ООН Келли Крафт прибудет с визитом на Тайвань. Руководство Китайской Республики по понятным причинам было обрадовано этой новостью.

Однако через несколько дней Госдепартамент США заявил, что все зарубежные поездки, запланированные на последнюю неделю президентского срока Дональда Трампа, будут отменены. Тем не менее, первоначальное решение Вашингтона устроить визит Крафт само по себе было важным жестом поддержки Тайваня.

Но оказалось, что главный сюрприз администрация Трампа приберегла напоследок. В том же январе госсекретарь Майк Помпео заявил, что Соединенные Штаты снимают все «добровольно установленные» ими ограничения на официальные контакты с правительством Тайваня.

Это заявление имело прямой и бескомпромиссный характер: «Тайвань – это динамичная демократия и надежный партнер Соединенных Штатов, и тем не менее в течение нескольких десятилетий Государственный департамент вводил сложные внутренние ограничения для регулирования взаимодействия наших дипломатов, военных и других официальных лиц со своими тайваньскими коллегами.

Правительство Соединенных Штатов предприняло эти действия в одностороннем порядке, пытаясь умиротворить коммунистический режим в Пекине. Больше этого не будет. Сегодня я объявляю, что снимаю все эти добровольные ограничения. Органы исполнительной власти должны рассматривать все «руководящие принципы для контактов» в отношениях с Тайванем, ранее принятые Государственным департаментом в рамках полномочий, делегированных Государственному секретарю, как потерявшие законную силу».

Уже 11 января посол США в Нидерландах Пит Хукстра встретился с главой представительства Тайваня в здании американской дипломатической миссии. Необходимо дополнить, что раньше все встречи представителей Соединенных Штатов с дипломатами Китайской Республики проходили не на территории посольств, поскольку с этим государством официально не существовало дипломатических отношений.

Сторонники сотрудничества с Тайванем в США приветствовали решение Помпео. В то же время реакция Пекина была быстро и предсказуемо негативной. Официальные представители КНР подчеркнули, что они считают этот шаг администрации Трампа грубым нарушением политики «одного Китая» (в рамках которой Тайвань рассматривается не как самостоятельное государство, а лишь как одна из китайских провинций), которую Вашингтон поддерживал с 1979 года.

Однако нужно понимать, что заявление госсекретаря США было вполне закономерным продолжением всей предыдущей политики администрации Трампа по «тайваньскому вопросу». Как описал эту ситуацию профессор тайваньского Института исследований Восточной Азии Национального университета Чэнчи Артур Дин: «На самом деле многие ограничения по Тайваню и так постепенно смягчались США в последние несколько лет, просто делалось это без лишнего шума. Сейчас же, похоже, Штаты решили громогласно поведать о снятии ограничений всему миру».

Но в то же время действия Майка Помпео и всей администрации Дональда Трампа поставили перед новым президентом США Джо Байденом серьезную дилемму.

Новый президент США Джо Байден

С одной стороны, в период правления Трампа Вашингтон существенно улучшил отношения с одним из давних партнеров Соединенных Штатов в Восточной Азии вместо того, чтобы продолжать удерживать эти отношения в тени. Если Байден попытается повернуть эту политику вспять, то это будет воспринято как попытка договориться с жесткой китайской диктатурой, которая уже подавляет демократию в Гонконге. В результате новый президент столкнется с критикой сторонников Тайваня в Конгрессе США, которые, нужно заметить, есть среди представителей обеих политических партий, а также консервативных СМИ.

С другой стороны, «тайваньский вопрос» является острой проблемой для Китая, и продолжение политики администрации Трампа, вероятно, станет огромным препятствием на пути к налаживанию отношений между КНР и США. Вне зависимости от того, хотел ли Дональд Трамп поставить перед своим преемником такую дилемму, ему удалось серьезно осложнить американо-китайские отношения на годы вперед.

Выбор сделан

В то же время, если проанализировать заявления и действия Джо Байдена по «тайваньскому вопросу», то станет ясно, что определенный выбор он уже сделал. Так, на инаугурации нового президента США 20 января 2021 года присутствовала официальный представитель Тайваня в Вашингтоне Сяо Мэйцзинь. Стоит отметить, что это произошло впервые за 40 лет. Более того, на инаугурацию предыдущего президента Дональда Трампа, чья администрация и стоит за улучшением отношений между Соединенными Штатами и Китайской Республикой, представители Тайбэя не были приглашены.

Кроме того, президент Тайваня Цай Инвэнь стала одним из первых мировых лидеров, которые поздравили Джо Байдена с победой на выборах. А сам Байден еще в январе 2020 года поздравил ее с переизбранием на должность главы государства, а позже похвалил действия Цай по борьбе с коронавирусом.

Президент Тайваня Цай Инвэнь

Необходимо отметить и тот факт, что в октябре 2020 года Джо Байден опубликовал статью в издании для американцев азиатского происхождения The World Journal. В ней он, в частности, отметил, что Соединенные Штаты будут «поддерживать союзников и друзей в Азии», в том числе «углубляя связи с Тайванем, ведущей демократией, крупной экономикой, мощным технологическим центром – и ярким примером того, как открытое общество может эффективно сдерживать COVID-19».

Поэтому с большой долей вероятности политика предыдущей администрации при Байдене будет продолжена, но с новым наполнением. Например, одним из важных приоритетов нового президента США является продвижение демократии в мире, которое, в свою очередь, может создать новые возможности для американо-тайваньского сотрудничества. Так, Байден пообещал созвать Саммит за демократию после своего вступления в должность. Он, по мнению нового президента, будет способствовать борьбе с коррупцией, защите от авторитаризма и продвижении прав человека. В ходе Саммита Тайвань, как одна из самых динамично развивающихся демократий в Азии, может предложить свой опыт решения этих проблем.

Кроме того, могут быть снижены объемы поставок американского оружия Тайбэю. Но не из-за сдержанного подхода Вашингтона, а, скорее, из-за больших объемов недавних поставок вооружений, внедрение которых в структуру армии Тайваня потребует времени. Однако сами продажа оружия с большой долей вероятности продолжится.

Также может снизиться и сама официальная поддержка Тайваня со стороны США. Это связано с тем, что администрация Трампа установила настолько высокую планку в своей публичной поддержке Китайской Республики, что будущим президентом будет трудно с ней сравниться. Однако нужно учитывать, что именно Тайбэй принял на себя основную тяжесть гнева Пекина по поводу усилий Вашингтона наладить отношения между странами (например, все более агрессивная риторика и военные учения в Тайваньском проливе). Поэтому более деловой и спокойный подход Соединенных Штатов к отношениям с Китайской Республикой может принести пользу обеим сторонам.

В целом Тайвань является одним из главных и давних партнеров США в Восточной Азии. Сотрудничество с ним, которому администрация Дональда Трампа дала новый импульс, поддерживают представители обеих партий, в том числе и демократы, от которых Джо Байден победил на президентских выборах. Поэтому прежняя политика будет продолжена. Однако с большой долей вероятности она станет более осторожной и будет учитывать реакцию Китая, не провоцируя его без необходимости.